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中小企业信用担保行业发展报告

 ——国家发改委中小企业司融资担保处周平军处长

(根据录音整理,未经本人审核)

各位代表:

  根据以往会议的惯例,每一届会议我们都会将一年中小企业信用担保行业的发展状况做一次报告,今天也一样,由我向大家将中小企业信用担保行业的发展情况做一个介绍,大家所听到的都是首次发表的最新数据。

诞生于中国社会主义市场经济的担保业,这几年发展迅速,尤其是近两年。中小企业信用担保业在解决中小企业融资难、促进中小企业发展方面发挥着越来越重要的作用。对这个行业我们已有初步定性的结论,就是以中小企业信用担保为主体的担保业初步形成。这是各级政府、银行、企业和大家共同努力的结果。

   大家都知道,我们正在抓紧制订行业的立行之规——中小企业信用担保管理办法。已经历时一二年,数次征求了包括在座各位的意见,这次又全国范围内征求了各省区市中小企业管理部门的意见,大家都层层开会、层层研讨,以正式文件报给我们,现正根据大家的意见抓紧修改,之后还将征求国务院有关部门的意见和履行必要的上报程序。同时对担保机构的扶持政策和监管政策也在积极抓紧制订。

  经过这几年的发展,具有中国特色一体两翼四层的中小企业信用担保体系已经形成,四层是国家、省、市和县,包括为扶持农业的专业担保机构也在逐渐出现。行业的业态已经成型,而且越来越受到各方面的关注,包括国务院领导,近几年对担保这么一个小行业,家宝总理、黄菊副总理数次作了重要批示,要求有关部门从不同的角度来抓紧研究制定监管政策和扶持政策,各有关部门也都给予了高度的关注。去年召开了首届东亚促进中小企业投资与发展高层研讨会,当时有东盟、中、日、韩等13个国家的部长、甚至副总理率团与会,这个会是落实家宝总理在东盟主席领导人会上提出的倡议,国内的十几个部长,包括银监会、人民银行、财政部、科技部等部长也参加了会议,大家在会上都对担保业给予了很大关注。此外银行的支持也在加大。与国家开发银行的合作有了实质性的推动,2003年开始选择六个地方进行试点,去年这个面基本打开了,前段与开行有两次沟通,想在这两年促进中小企业担保贷款的基础上发改委与开行两家开一个全国的会来进行全面的总结,以便出台一个更细化的办法,时间可能在下个月或再下个月。总而言之各方面支持力度在加大,使行业发展保持了一个非常好的势头。

一、担保行业的总体情况

现在行业总体的情况怎样呢?给大家做一个介绍。据最新的调查,截止2005年底,全国中小企业信用担保机构已达2914家,去年的统计是2188家,增长了33%。这里所说的仅是指以中小企业为主要服务对象的信用担保机构,而不包括工程类及一些为大企业担保的机构。其中省级担保机构198家,地市级是1169家,政府完全出资的585家,参与出资的是568家,民间出资的是1961家。公司制法人是2446家,事业单位300家,社团法人128家。2914家担保机构共筹集担保资金815.15亿元,其中政府出资是217.02亿元,占担保资金总额的26.62%(去年大概29%,政府出资比例进一步下降)。累计担保企业26.34万户,累计担保总额4673.87亿元,累计实现担保收入57.66亿元。

我们比较一下这两年发生了什么变化,出现哪些新的特点?

第一,担保体系的建设已经由政府主导型向市场主导、政府引导型转变。这几年我们坚持政策扶持与市场化相结合的原则,通过资金注入和政策调控等多种手段来推进全国中小企业信用担保体系的市场化建设,通过这几年的努力,我们逐步转变为由初期完全由政府投入、政府主导向投资主体多元化的方向发展,非政府出资的主体越来越多地进入到担保机构,可以看到这两年市场化的进程明显加快。从刚才的统计数据里可以看到,2914家担保机构中公司制担保机构是2446家,占83.9%,其中非政府出资已占担保资金总额的73.38%,呈上升的势头。政府出资前年占29%,去年占26%。担保机构已经从初期政府出资为主发展到企业、民间组织、自然人等非政府出资为主,担保业的发展已经由政府主导向市场主导、政府引导转变,我想这是一个很大的转变和趋势。但政府出资的政策性担保机构依然发挥着主导性的作用,执行着政府的政策性目标。当然,这是全国的情况,不同的区域可能有不同的情况。

第二,担保资金大幅度增加,担保业务实力进一步增强。从刚才的数据来看,担保机构资金总额增加了157.95亿元,增加24.03%。担保贷款的业务量达到什么水平呢?2005年整个担保贷款比2004年增加44.38%,增长非常迅猛,近5000亿元,在整个支持中小企业的总额中已经占有一定的比重。再从扶持中小企业的户数来看,已经累计达到26.34万家,担保业务量逐步扩大,使更多的中小企业受益。企业方面也比2004年增长近四成,达到39.85%。在担保资金、业务实力逐步增强的同时,我们更欣喜地看到,担保品种的开发力度也进一步加大,担保品种也出现多样化的趋势,除初期主要为中小企业提供贷款担保外,票据担保、出口信用担保、履约担保等多种类型的担保品种也开发出来,适应市场需求、中小企业多样化和个性化需求的担保品种越来越多,部分较好的担保机构还有一些上下游衍生的产品。随着市场化的进程和市场的细分,担保机构的定位也越来越清晰,一些为产业、为农业、为流通业服务的专业化的担保机构也逐步出现。

第三,担保的运行质量也在逐步提高。我们在推进中小企业担保体系建设的同时,就把防范风险、促进担保机构的持续发展放在非常重要的位置上。这两年通过树立典型、开展区域、全国性的担保来促进整个担保业务水平的提升,取得了一定的成效。这几年我们开展了对担保机构不同层次、多元化的培训,目前有三个层次,一是对一些比较好的、较大的担保机构开展国际化的交流。将比较先进的、国际的担保理论和实践与中国的实际进一步紧密地结合,来帮助我们担保理论的提升和技术的规范,来促进我们自身的发展;二是对高端的培训。我们又搞了一个立体化的培训,在全国我们设了深圳、北京、山西三个孵化基地,这是个小班,大概是七到十天,一个班不超过十五个人,一年大概有十到十五期,今年的培训很快就要展开;三是搞了一个面上的培训,每年有四个对担保管理人员和操作人员进行面上培训的班,四个班大概能培训1000人,这项工作我们也已布置。除此以外担保机构之间的交流和沟通也越来越多。通过不同层次、多领域的交流,担保机构的整体水平和能力得到了提升。

从调查来看,2005年2914家担保机构累计实现收入一共是57.66亿元,利润总额35.23亿元,比2004年业务收入增长了24%,利润翻番,增长了一倍以上,就是说可持续发展的能力进一步增强。同时担保业控制风险的能力也在增加,代偿率和损失率都控制在一个比较低的水平。抵御风险的风险准备金贮备在进一步增加。2005年2914家担保机构累计发生代偿一共是25.29亿元,只占累计担保总额的0.5%,与2004年基本持平,都在较低的水平上。其中追偿的达到8.79亿元,追收确认已经发生的代偿损失是3.47亿元,只占担保贷款总额的0.07%,比2004年低了0.03个百分点。全国来看中小企业担保体系整体运行状况良好。累计提取的风险准备金已达21.42亿元,比2004年增加23%。一方面业务量扩大,另一方面抵御和控制风险的能力进一步增强。所以说整个担保业处于一个较好的发展势头,担保贷款的质量进一步提高,代偿率、损失率都控制在一个非常高的水平上,这是从全国来看。不敢说经过这几年的发展担保业已经成熟了,或者达到一个比较高的水平、进入一个良性的循环。但是我们觉得担保的风险是可以识别、可以控制的,代偿这几年都控制在一个比较低的水平上。有一些人,包括一些部门、一些领导,一提担保就是风险,一提担保就是烫手的山芋不敢碰,但现在看,担保的风险是可控的、可识别的、可防范的,这是担保业进一步发展的坚实基础。

第四,担保体系建设对支持中小企业发展效果比较显著,这就是为什么政府创建担保机构、支持中小企业信用担保体系建设很重要的政策目标和出发点。以中小企业为主要服务对象、以担保为主体,这是两个基本点。现在来看,中小企业信用担保体系建设对缓解中小企业融资难、担保难确实发挥了很重要的作用。在与地方中小企业管理部门的沟通中,大家感觉到这几年推进中小企业工作、促进中小企业发展,一个很具体、很有效的途径,就是中小企业信用担保体系的建设取得了成效,担保体系自身的发展带动了中小企业的发展,而且解决中小企业最重要、最突出的问题。所以正式因为它所具有不可替代的突出作用,担保体系建设越来越得到地方政府的重视。担保机构根据地方经济发展的需要,积极创新担保服务理念,拓展担保服务领域,为中小企业开展多种多样的担保服务,使更多的企业具备银行发放资金所要求的条件,提高中小企业的首贷率,承担贷款风险,为地方经济的发展做出贡献,体现了社会效益。这里也有一个统计, 2004年当年担保机构为企业提供了1913亿元担保服务的之时,使受保企业在担保机构的支持下,新增销售收入3425亿元,新增利税268亿元,新增就业157万人,社会效益显著。

还有一点,中小企业信用担保体系是整个社会信用体系的重要组成部分。担保机构经营的是信用,信用是担保机构的第一产品,承担的是责任、控制的是风险。很多中小企业没有信用记录,由于担保机构的介入,有了信用能力,提高了信用管理水平,间接地对促进社会信用体系做出了很重要的贡献,使社会信用功能得到了进一步的补充、扩大和提升。有一省提供的数据,其首贷率大概是45%。没有担保机构的介入,这批企业是根本得不到贷款的。

二、担保机构存在的问题

1、担保机构规模小、实力弱。一些地区机构发展过快、过烂。我们调查,2005年担保机构户数比2004年增长了33.18%,确实保持了较高的发展速度,但户均注册资金只有3060万元,与2004年基本持平,2004年是3003万元。新增的担保机构规模普遍较小,个别地区存在着发展过快、过烂的问题。这次第五批担保机构免税的申请,我们做了一个实质性的限定,要求注册资本金2000万元,只有在这个规定以上的,国家才给予免税,实际上是政策的一个导向。担保机构资金规模较小就缺乏经营的规模效应,有的地方担保机构的注册资本金甚至只有100万元。放大倍数普遍偏低。由于资本实力弱,所以银行的认同度也不高,更重要的是带来业务的空置率较高。在个别地区,有些担保机构一半甚至一半以上没有开展担保业务。大家有一个不规范的说法,说个别地区担保机构的发展是“三三制”,三分之一是有业务的、开展比较好的;三分之一是有部分业务、勉强维持的;至少有三分之一没有开展业务。空置率非常高,当然这个因素是多方面的,也是比较复杂的。

2、担保的法律法规相对比较滞后,担保运作规则缺乏。首先是对担保机构的设立目前还没有统一适用的标准。涉及担保的主要法律法规还未对担保机构做出统一的规范,担保法仅仅规范了担保行为,而对机构没有明确的规定,以致使担保机构缺少法律保护。大家都知道,根据国务院总理的412号令要对担保机构实施行政许可,但是这个行政许可只对跨省区和规模较大的担保机构,其设立由国家发改委实施行政审批,但对区域的和1亿元以下的却没有做出具体的规定。对担保机构的从业人员也没有明确的要求。所以涉及担保市场的准入和退出、业务规模、从业资格、内控制度、行业自律等等的法律、法规还需要进一步研究。

3、有些担保机构运作不规范,个别担保机构的抗风险能力不强。经过调查和座谈了解到,有一些担保机构缺乏必要的管理制度和风控制度,业务人员也缺乏相应的专业知识,识别和控制风险的能力还不强。大家知道,担保人才是复合型的人才,对风险的识别和了解要有综合性的判断,要具备一定的金融、会计、法律等等方面的知识,更重要的还要有专业方面的知识,这方面还确实存在着一定的差距。第二,担保资本金不实。有些担保机构注册之后转移资本,虚假注资。这方面银行的反映特别强烈。第三,有一些担保机构热衷于大项目和高盈利、高风险的投资项目,而不从事中小企业贷款担保业务。还有一些担保机构高比例地收取保证金,以各种名义收取费用。有的担保风险准备金的提取不足,抗风险能力比较弱。一些政策性的担保机构还存在行政干预的问题。我想这些问题虽然存在,但也是正常的,是发展中的问题。但是这些问题也确实加大了担保机构的经营风险,给担保的可持续发展带来了一定的影响。已有一些问题从不同的渠道,包括从新华社内参等反映上来了。反映的这些问题尽管是一些个案和个别地区的问题,但是对行业的健康发展也确实带来一些负面的影响。现在外界对担保还没有一个总体的判断和了解,这时个案的问题也许就会影响到对面的看法。第四,担保机构的损失补偿和风险分担机制还没有建立,担保体系整体功能还不强。我非常强调体系建设,体系建设能使担保机构发挥整体的作用,在这方面还有待加强。担保机构也应该存在功能互补、相互定位和补充的问题。全国的风险分担机制还没有建立,各地仍然缺乏担保机构开展中小企业担保业务风险损失补偿的机制,省级和国家级再担保机构仍然缺位。虽然有一些省开展了再担保业务,但也是个别的。大家共同发展,体系互相补充,也就带动了个体担保机构能力的提升。

从全国整体来看,虽然担保业这几年有了较大的发展,但担保业的充分竞争还没有形成,大家还有相当的空间,可以测算一下,担保贷款占贷款总额也就是2-3%,有人说可以到10%。当然地区上会有差别,担保机构相互之间的充分竞争还有相当的空间。但也必须看到,部分地区担保机构互相的竞争已经展开,担保机构在区域的优化和整合已经开始。这里有两个方面:一方面,没有信用、没有业务、没有风险控制能力和业务开拓能力的担保机构将逐步地退出担保市场,而一些大的、信用能力比较强、资本实力比较强、人员素质比较高的担保机构则加快了业务的拓展,开始省内区域经营或跨省域经营。另一方面,担保市场开始细化和细分,专业化的担保机构将逐步地出现。担保机构的发展,总体来看,随着市场的规范和发育,开始进入一个可持续、稳定、健康发展的轨道。

三、下一步的打算

结合我们的工作,下面将下一步的打算向大家介绍一下。

1、针对中小企业信用担保业所存在的突出问题,制定和完善促进中小企业信用担保业发展的法律和法规,加强对担保业的监管。第一是要贯彻《中小企业促进法》,出台配套文件。《中小企业促进法》要求有三个配套文件,中小企业标准已经出了,而“担保机构管理办法”各省市及计划单列市的反馈意见已经回来了,下面集中一段时间再改出一稿,然后和国务院法制办沟通,再进一步征求国务院各有关部门的意见,然后履行上报的程序。这个管理办法是我们的立行之规,是由国务院颁布的,在这里大家所反映的一些问题,比如说与银行合作的问题、税收的问题、包括保费收取的问题、担保机构设立与退出的问题,都要做具体和明确的规定,这些规定各部门、各地都要执行。如果我们有这个办法,担保业的发展就会进入一个非常好的时期。第二,加强对担保机构运行状况的监管。现在做的一项重要的工作,就是要落实家宝总理的批示,在调查研究的基础上,会同有关部门加快提出对担保市场的监管意见。此前历时一年多,我们会同财政部、人民银行、银监会等部门进行调查,起草调查报告稿征求各部门意见,年初报给了国务院,现在国务院已经对我们的调查报告进行了批示,要求国家发改委做好牵头工作,与有关部门一起加快文件、政策的制定和上报,同时要加快出台有关的监管意见。还有一项工作就是对担保机构的评级,前年我们选择了三个省进行试点,去年选择了八个省。为了搞好这项工作,我们开发了对担保机构信用评级的一套标准体系,做到了“四统一”,即评级的程序、评级的标准、评级的标识和使用“四统一”。上周在成都会上对这项工作做了进一步的部署,今年要求在面上展开。

2、加大政策扶持和资金支持的力度,完善配套政策。一方面要落实《中小企业促进法》关于担保的规定,对中小企业信用担保体系的建设要给予专项资金的支持,来建立对担保机构的损失补偿和奖励机制。各地也要贯彻《中小企业促进法》,地方财政要进一步加大支持的力度。这里给大家通报一下,相关的扶持政策正在跟五部门协调。扶持政策的内容包括减免税、与银行的风险分担、公共的信用信息开放给担保机构查询、抵(质)押问题等,对担保机构能力的提升与建设也有要求。

税的问题也向大家介绍一下。我们有一个基本的思想就是对担保机构实施动态的监控,要进一步加大监管的力度,会再公布一批符合免税条件的担保机构,同时要取消一批不符合条件、没有开展业务、没有为中小企业开展服务的担保机构名单;而且要求两个公示,一个是在名单报省时在省内进行公示,另一个是我们汇总各地报上来的担保机构后,在国家发改委的网站上进行全国公示,进一步加大公开、公正、透明的力度,使我们的政策发挥更大的效益。

3、进一步改善房管、土地、车管、工商等部门抵(质)押的登记问题。虽然在政策文件上已经有所表述,但还要进一步地进行协调。与银行的合作方面,最近刘明康主席到发改委与马主任沟通,研究两个部门如何加强合作的问题,要信息共享,同时刘明康主席助理又与我们司进一步对接,在中小企业贷款、担保机构发展问题上进行了沟通,形成了合作的框架,银行与担保机构的合作将会有实质性的改善。

4、建立担保机构的风险分担和防范机制。第一,要建立区域化的再担保机构并建立、完善中小企业信用担保机构的风险分担机制。这已有一个初步的想法,去年国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公经济发展的若干意见中,对担保体系建设也有两句话:一句是鼓励区域化再担保机构和再担保基金建设;另一句话是再担保体系建设要选择部分进行试点。最近会在东北召开东三省担保体系建设的工作会议,与国务院振兴东北办共同来做。第二,加强对担保机构的风险预警、补偿机制的建设。曾想利用发改委的资源来开发中小企业信用担保体系风险控制和管理软件,如果可以的话,我们将于近期组织有关部门来进行开发。开发完后以成本价或免费给有关的担保机构用,这样整体的风险控制能力就能得到提高。第三是开展对担保机构的绩效考核,有了绩效考核的支持,政策扶持的力度就可以加大。还要积极鼓励和支持行业自律组织的成立,促进行业自律和维权。在这方面,联席会议发挥着越来越重要的作用,各方面也都给予了厚望。第四,要开展多层次的培训,加强担保机构的能力建设。回去后马上就会下通知,对孵化培训和担保机构层面上的管理人员、操作人员的培训今年下半年会展开。财政部下发了担保机构会计核算办法,今年上半年我们跟财政部联合举办了对担保机构会计人员和会计管理人员的培训班,在湖南和石家庄办了两期,共计有700多人参加。培训是分层次的,对省级的和其他大的担保机构的培训大概有700人,已经结束。现各省市的培训正在陆续展开。担保机构要做成百年之业,实现可持续发展,就必须加大理论研究的力度,必须在担保理论的研究上有所突破。同时要培养我们担保业的专业人才,这方面的需求和要求也越来越迫切。如果没有理论支持、如果我们这几年的担保实践没有进行很好的总结、上升到理论,那么担保业要持续地发展、建成百年基业是不可能的。为了推进理论建设,我们正在组织编写担保培训教材,由联席会议培训组承担,有相当一部分机构参与,有五本书,一本是担保理论,一本是担保的操作指南,还有担保的国际比较、担保个案分析和政策法规汇编。已经开了几次会,对大纲进行了讨论,准备在下半年在大班的培训时作为教材。

5、加快中小企业信用环境的建设,提升中小企业信用能力。中小企业服务体系建设工作已经搞了三年,对这项工作的经验和经营模式进行了总结,并向非试点的城市进行推广。

担保业经过多年的发展,确实需要认真进行总结,也需要促进其规范发展。希望联席会议在这方面发挥更大的作用,能提出更多、更好、有建设性的意见,同时为行业的发展起到凝聚力的作用。我们对在座的各位寄予厚望,任重道远,希望上下共同努力。

谢谢大家!

二OO六年六月二十日于内蒙古呼伦贝尔市

 

   
 
   
 
 
 
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