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2007年度全国担保行业发展报告

工业和信息化部中小企业司巡视员 狄娜

(2008年9月11日新疆乌鲁木齐)

据有关部门统计,当前间接融资仍占中小企业资金供应的90%以上。因此,寻保难、担保难依然是制约中小企业发展的突出瓶颈。为此,建立中小企业信用担保体系,提升其信用能力,是缓解中小企业间接融资难的有效途径。“十年风雨,一路兼程”,以中小企业信用担保为主体的担保业开拓进取,摸索前行,“在发展中规范,在规范中发展”,已初步成为一个新兴行业,在繁荣经济,活跃地方,促进中小企业健康发展方面发挥着越来越重要的作用。为进一步加强对中小企业信用担保机构的指导、扶持与监管,根据国务院办公厅转发国家发改委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》(国办发【2006】90号),各级中小企业管理部门会同财政、人行、银监、税务、工商等部门加强了对担保机构运营状况的统计监测与监督管理,全国中小企业信用担保体系不断完善,取得了明显进展,以中小企业信用担保为主体的担保业已进入新的发展时期。

工业和信息化部中小企业司巡视员 狄娜

一、担保行业发展现状及特点

近两年来,在有关方面的大力支持和推动下,以中小企业信用担保机构为主体的担保业继续保持良好的发展势头,担保资金增加,业务能力增强,服务领域拓展,运行质量提高,企业和社会效益显著,为增加中小企业融资、促进地方经济发挥了重要作用。

据调查统计,截止2007年底,全国信用担保机构已达3729家,其中,省级544家,占14.59%;地市级以下(含地市级)3185家,占85.41%;政府完全出资的703家,占18.85%,参与出资682家,占14.16%,合计1385家,占34.14%;民间出资1761家,占62.86%。3729家担保机构从业人员共计37454人,其中大学及以上学历24158人,占64.50%;3729户担保机构共筹集担保资金总额1774.08亿元,其中政府出资425.02亿元,占23.96%;累计担保企业70万户;累计担保总额1.35万亿元,其中当年担保5049.05亿元,受保企业21.65万户;实现收入118.85亿元,其中保费收入72.54亿元。

以上统计数据显示,当前中小企业信用担保业有以下三大特点:

(一)全行业机构发展增幅持续,在地市级担保机构显著增加的同时,规上(指亿元以上)担保机构做大做强趋势明显。

10年来,担保机构发展势头不减。1999年开始发展试点,2000年全国担保机构数为203家,2001年为582家,2002年为848家,2003年为966家,2004年为2136家,2005年为3500家,2006年3366家,2007年为3729家。07年与06年相比,同比增加363家,增幅为10.78%。需要强调的是,07年的这一增幅,既反映了面上基层担保机构的市场需求,同时,更体现出担保业10年拼搏所追求的质的飞跃。在3729家担保机构中,地市级以下(含地市级)3185家,占85.41%,而2006年此比例仅为49.47%。在基层担保机构大力发展的同时,一些担保机构迅速做大做强。2006年省级担保机构359家,2007年为544家,一年净增185家,增幅51.53%,占全年新增机构的一半以上。此外,2007年首次将亿元以上机构单独统计,资料显示:到07年底一亿元以上规上担保机构已达528家,户数占比14.16%,而本金占比已达53.99%。

(二)受政策推动与市场拉动双重影响,担保业在市场化程度不断提高的同时,以担保为主业、中小企业为主体的定位更加明确。

2007年底,3729家担保机构资本金总额为1774.08亿元。其中,非政府出资1349.06亿元,占76.04%,同比增幅54.16%;3729家担保机构共有员工37454人,其中,机关事业单位编制4084人,仅占10.90%,即公司制担保机构员工已占总人数的89.10%。担保从业人员中,大学及以上学历24158人,占比64.50%。与试点初期相比,担保机构的市场化程度明显提高。

2007年的数据表明,市场化程度的提高并未影响担保机构的定位取向。从资金运作看,2007年1774.08亿元资本金中,用于担保业务的1427.08亿,占比80.44%;再从收入结构上看,2007年总收入118.85亿元中,其中保费收入72.54亿元,占比61.03%。这两组数据充分说明,目前,广大担保机构秉承设立初衷,努力把握营销结构,均以担保为主业。

另据数据统计,10年来,担保业累计担保笔数145万笔,其中≤800万元的136万笔,占比93.80%;≤100万元的97.5万笔,占比67.24%。10年来,累计担保总数1.35万亿,其中,≤800万元的8775.39亿元,占比65.01%。受此规模控制,2007年21.6万户受保企业户均担保额仅为233万元,全行业服务社会目标,以中小企业为受保主体的特征十分明显。

(三)担保机构在实现社会目标的同时,自身实力与风控能力也日益增强。

实践证明,担保机构努力适应市场需求,在提升自身信用能力的前提下,不断提高与金融机构的合作水平,通过自身的放大效益与杠杆功能,直接服务企业、间接服务社会的效益十分明显。2007年3729家担保机构为近21.6万户中小企业提供了5049亿元担保服务,由此受保企业新增销售收入1.55万亿元;新增利税883亿元;新增就业480万人。在服务社会的同时,担保机构自身实力也得到增强。2007年底担保机构资本金总额1774.08亿元,同比增加541亿元,增幅高达43.90%;同期,2007年担保机构户均资本金总额4758万元,同比增加1096万元,增幅29.93%;当年担保贷款总额新增2043亿元,增幅67.96%;累计担保总额1.35万亿,同比新增5449亿元,增幅67.7%。上述数据表明,当今担保业在资本金总额、户均金额、新增贷款总额及累计担保总额方面,均是近年来增幅较高的,体现出其发展潜质。

担保机构自身实力的增强,特别是中央财政与地方财政的扶持推动,为提升担保机构的风控能力奠定了重要基础。截至2007年底,3729家担保机构注册资金总额为1730.26亿元,实收资本总额为1692.11亿元,实收资本占比高达97.80%;在实收资本总额中,货币出资1512亿元,占比高达89%。2007年当年准备金新增80.67亿元,比06年将近翻了一番。上述三组数据表明,担保机构资本金实力的真实性、流动性和良好的即时代偿能力。据统计数据计算,2007年担保机构平均代偿率为1.07%;损失率为0.075%。

特别需要强调的是,上述数据的得来离不开政府的扶持与引导。自2003年《中小企业促进法》实施以来,中央财政即依法加大了扶持力度,连续三年专项拨付。2006年中央财政扶持中小企业担保业专项资金总额为5000万元,07年一年即增至1.88亿元,增幅近三倍,今年及今后的力度还会逐年增强。

二、扶持推动担保业健康发展所做主要工作

近年来为推进中小企业信用担保体系建设,有关方面做了大量扎实细致的工作,采取切实有效措施解决担保行业发展中的突出问题,取得了积极成效。

一是政策法规体系逐步形成。2003年施行的《中小企业促进法》规定,中央财政预算设立“中小企业科目”,并将扶持中小企业信用担保体系建设列为重要内容,使担保业的政府扶持引导有了稳定的渠道;2005年下发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发【2005】3号)进一步明确,鼓励社会资本设立担保机构,建立健全信用担保体系,加强对信用担保机构的监管等;2006年国办转发发改委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》(国办发【2006】90号)作为专门文件,则从财政扶持、税收减免、银保合作、抵质押登记、信息共享及组织领导等方面作了进一步明确,发改委、人民银行和银监会相继转发,各省(区、市)人民政府也出台了相应的贯彻落实意见,担保业的政策环境初步形成。

二是财税扶持力度不断加大。加大税收支持。国家发改委会同国家税务总局自2001年起至今已先后对符合条件的5批计912户中小企业信用担保机构给予担保收入免征三年营业税政策,同时取消了59家不符合条件的担保机构免税待遇,实现了择优扶强、动态监管。去年底,财政总局、税务总局又下发了《关于中小企业信用担保机构有关准备金税前扣除问题的通知》(财税【2007】27号),允许担保机构风险准备金税前提取,从政策层面切实扶持担保机构增强自身抗风险能力。加大财政扶持。随着从试点到行业的形成,政府扶持的方式也由资金注入到风险防控、损失补偿和激励机制建立。自去年始,中央财政已先后对266家符合扶持条件的中小企业信用担保项目给予资金资助与补贴,扶持力度一年激增近三倍。各地政府也将担保作为财政扶持的重点。更重要的是,增加了担保机构的公信力。

三是制度建设不断深化。逐步完善准入制度。依照国务院412号令,为做好跨省区或规模过亿元中小企业信用担保机构的设立与变更行政许可工作,国家发改委相继下发两个文件从条件、程序、要件上予以细化,从严规范了准入条件。截至目前,共受理申请90多件,从源头入手把好担保业准入门槛。建立风险内控制度。为引导试点,规范运作,早在1999年6月,原国家经贸委即下发了有关中小企业信用担保机构的第一个文件《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》(国经委【1999】540号),对担保机构试点的基本条件、运作、内控等作出明确规定。为强化担保机构风险管理和会计核算,真实、完整地反映其财务状况和经营成果,财政部先后下发了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》和《担保企业会计核算办法》,促进了担保行业稳健经营、有序发展。

四是体系建设不断完善。按照国家关于担保体系建设的总体安排部署和有关文件要求,国家发改委选择有条件的地区建立区域性再担保机构,以探索完善其增信、分险、导向和整合的功能,从而为市、县担保机构提供再担保,增强担保业整体能力。去年8月召开了部分省市部门和担保机构参加的再担保专题会议研究试点工作。今年,国家发改委又选择东北地区率先开展中小企业信用再担保试点,并于2月25日在人民大会堂举行了成立大会暨揭牌仪式,迈出了再担保体系建设第一步。当前,各具备有条件的地区现正结合自身实际,分步有序推进再担保试点,在模式、机制、定位上均取得一定成效。

五是银保合作关系不断改善。为改善中小企业融资的政策环境,推进金融机构与担保机构的互利合作,去年7月国家发改委与银监会在京西宾馆联合召开了“全国小企业融资工作高层研讨会”,引导和推进银保间的务实合作,力争小企业贷款和担保贷占比双提高。会议期间,双方就小企业划型标准、五级分类、拨备与核呆、激励约束机制、风险补偿制度等进行了深入探讨,会后银监会形成了小企业贷款方面有关“授信指引”、“问责免责”、“违约通报”等三个文件,使“六项机制”进一步细化,从而加大了小企业贷款力度。同时,对于运作规范、信用良好、资本实力和风险控制能力较强的担保机构,协作银行也加大了合作力度。囿于地方财力,国家发改委与国家开发银行联合下发了《关于深化中小企业贷款与信用担保体系建设工作的指导意见》(发改企业【2007】581号),通过“软贷款”支持担保机构发展壮大,并推出了中小企业贷款的“管理平台”、“承贷平台”、“担保平台”和“企业信用促进会”等“三台一会”的操作模式,实现了企业、银行、担保、信用与政府的效应叠加,实现了多赢局面。

六是加强能力建设与行业自律。近年来,我们逐步形成了对担保机构的多层培训体系,受训人员达1000多人。从2005年起,即选择深圳、北京和山西等地建立了立体培训孵化基地,主要针对初创型担保机构开展担保业务全流程培训和见习制度,每年受训机构数百家。同时,开展担保国际化交流,将先进的国际担保理论和实践与中国担保实际紧密结合。通过多层次、宽领域的交流与培训,担保机构的整体水平和执行能力得到明显提升。为加强担保业的维权与自律,业内人士创新出机构负责人联席会议制度。从04年开始,中小企业信用担保机构负责人联席会议已连续召开了八届,本次会议是第九届。第六届曾通过了《行业自律公约》,对行业规范发展和整体能力提升起到了积极推动作用。联席会议内设七个专业组,也都尽力为行业搞好服务。每届会议都能针对担保业发展现状明确主题,取得联谊、通报、创新、共享的收效。

三、存在问题及成因

目前,全国冠以“担保”字样的各类机构大致分两类:一类是纳入中小企业管理部门备案管理或监管视野的担保机构。这类机构资本实力较强,运作较规范,与银行有着良好的合作关系,是中小企业担保行业的主力军。据统计,目前这类担保机构全国有3729家,通常所说的担保行业主要是指这类群体,也是各级中小企业管理部门推进体系建设的工作主体。实践表明,这类机构受到广大中小企业欢迎,政府、银行的支持和市场认同,在缓解中小企业尤其是小企业融资难方面作用日益突出。

另一类是未能纳入中小企业管理部门备案管理或监管视野中的也冠以“担保”字样的机构。调查表明,这类机构在全国目前也有一定数量,个别地区甚至远大于纳入管理和监管的规模。由于监督缺位,这类机构暴露出的问题亟待解决。

一是不受约束随意设立。近年来,随着经济发展和市场要求,越来越多的社会资金进入融资与担保领域。相对于国家已对银行、保险、证券、信托、典当等实行全方位市场准入的情况,尚未完全建立全系统、各层次市场准入制度的担保业便成了某些资本的重要投资渠道,致使个别地区担保机构发展过快、过滥,一些不具备担保能力的机构纷纷成立,扰乱了担保业的行业准入和市场主体。

二是打着专业担保公司的旗号,从事违规甚至违法业务,扰乱了正常担保行为和市场秩序,使“担保”甚至成为某些出资者进行资金拆借的招牌。此类机构往往实力较弱,难以获得银行认可,为维持生存,从事一些投资、垫资、拆借等非担保业务,只好打着“专业担保”名义在各类媒体上频繁公开发布贷款垫资、短期资金周转、增资验资等广告信息,进行高息借贷、临时“过桥”、资金拆借等业务,加大了违规融资的隐蔽性和复杂性。上述两类行为都严重干扰了担保市场正常秩序,损害了担保行业的整体形象和社会信誉,对地方各界推进担保体系建设也产生极为不利的影响。对此,我们下一步要采取措施,严加监管。

从全国面上情况看,当今担保业发展中还存在一些亟待重视和解决的问题。

(一)行业立法长期滞后,准入与退出制度尚不健全。

作为《中小企业促进法》的配套法规,《中小企业信用担保管理办法》尚未出台,致使担保机构的设立依据、市场定位、机构功能、经营活动内部控制及外部监管等均缺乏法律依据。目前,依照国务院第412号令,对跨省区经营或规模过亿元的中小企业信用担保机构的设立与变更由国家中小企业管理部门实施行政许可外,对1亿元以下的担保公司的设立与变更尚缺准入门槛。由于缺乏退出机制,大量长期未开展担保业务的“空壳”机构难以退出市场,既加大了政府的监管成本,也不利于行业整体规范。

(二)监管体系不够健全,各部门监管合力尚未形成。

2006年底国办转发发改委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》(国办发【2006】90号)已明确全国中小企业信用担保体系建设工作由发改委牵头,财政部、人民银行、税务总局、银监会参加。为贯彻好文件,我们曾先后召开联席会议,但各部门定位清晰、分工明确、信息共享、协调合作的监管机制尚未建立,使行业中的人员情况和突出问题难以及时掌握和处理,联合监控的优势未能发挥。

(三)有效的风险分散和补偿机制尚未建立,发展后劲不足。

中小企业信用担保行业是一个高风险、低收益行业,风险与收益的不对称使其难以自补风险。目前作为外部补偿机制,各级政府从扶持力度还尚未完全到位,加之系统内再担保机制长期缺失,严重影响了担保机构影响担保机构信用放大能力与提升,担保的功能大打折扣。此外,国办发[2006]90号对各有关部门为担保机构开展反担保措施提供抵质押登记服务提出明确要求,但政策落地尚需时日,其合法权益仍得不到有效保障。

四、有关政策措施

历经十年培育和发展,以中小企业信用担保为主体的担保业正面临着前所未有的机遇与挑战。旺盛的市场需求,政策的扶持力度,各级政府的普遍关注和担保业自身的日趋成熟,都是担保业发展的机遇。但与此同时,全行业最重要也是最基本的问题也还面临严峻挑战:行业定位问题,归口监管问题,行规行约等基础管理问题,以及行业组织——担保业协会问题等都迫在眉睫。为促进担保行业规范可持续发展,当前亟需采取以下有效措施:

(一)制定法规政策,完善制度体系。

基本的准入和监管制度缺失,是当前我国担保行业发展不规范的重要原因。担保行业作为特殊行业,应参照金融、典当等行业管理,建立专门的监管制度,以适应行业规范发展需要。尽快出台《中小企业促进法》的配套文件——《中小企业信用担保管理办法》,对担保机构设立门槛、业务经营、日常监管和退出条件等作出明确规定,建立健全担保机构市场准入、日常监管和退出机制。中小企业管理部门要与有关部门建立沟通协调机制,明确分工,协作配合,建立完善对中小企业企业信用担保管理的四项机制与四项制度。四项机制包括:机构准入与人员认证机制;资本金到位与补充机制;风险控制与损失补偿机制;人员激励与约束机制。四项制度包括:审批备案制度;信用评级制度;绩效考评制度;统计监管制度,以形成多方位的监管体系。

(二)制定行业规划,规范行业发展。

担保业是中小企业融资服务体系的重要组成部分。作为融资服务中介,过度和无序竞争将危及行业发展和区域金融稳定和安全。应研究制定担保行业发展规划,明晰市场定位和行业发展方向,引导其规范发展。一是根据中小企业的融资需求和担保业发展现状和趋势,制订行业发展思路、阶段性目标和应对举措,引导并推动建立功能完备、布局合理、运作规范、竞争适度、发展有序的担保体系;二是通过财政扶持和税收优惠政策,引导担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式,完善有效的运行机制和风险控制体系;三是建立健全各级担保行业协会,制定行业自律公约和业务操作规范,加强自律,推动合作,引导行业通过自我调节、自我约束、自我管理,实现自我发展、持续发展。

(三)开展专项治理,净化担保市场。

鉴于目前部分担保机构存在明显不规范行为,潜伏较大风险,按照区别对待、分类管理的原则,开展对担保市场的清理整顿,促进行业规范发展。一是发展壮大一批。对运行规范、风控良好、信用较高、为中小企业担保服务好的担保机构,要加大风险补偿、税收优惠等政策扶持力度,支持其进一步做优做强。二是整顿提高一批。对担保实力不强、服务信用不高、业务开展不充分的担保机构,鼓励和引导其增资扩股或合并重组、规范业务、突出主业,促其提高壮大,或被整合退出。三是限制淘汰一批。对长期未开展担保业务,从事违规、违法业务的担保机构,要加大执法力度,依法予以清理和取缔,维护行业整体形象。

(四)强化风险管理,预警防范风险。

风险预警、防范与控制是担保业生存发展之本。要切实防范担保业的制度风险、经营风险和道德风险管理,加强风险提示,防止风险累积与扩散。一是加强调研,切实掌握担保业难点与倾向,在制度和政策层面上适时加以引导;二是加强对担保机构的经营指导,加强动态监管力度,建立风险预防与预警制度,促其落实各项风险管理制度;三是加强对担保业高管人员和从业人员的培训和考核认证管理,增强担保机构从业人员自律和风险意识,严防道德风险。

(五)加大政策扶持,强化体系建设。

一是继续加大对从事中小企业贷款担保的担保机构政策支持力度。切实发挥政策性担保机构的主导作用,逐步建立多层次损失补偿与激励机制,重点对运行良好、管理规范、社会效益显著的担保机构进行扶持,增强其担保业务可持续发展能力。采取多种形式增强担保机构实力和抗风险能力,激励担保机构做优做强。面向担保机构开展业务培训、信息咨询、交流合作等多种服务,促其加快发展。继续对符合条件的中小企业信用担保机构免征三年营业税,进一步落实担保机构风险准备金税前提取政策。

二是鼓励和支持担保机构产品和服务创新。逐步建立适应中小企业融资需求和符合自身特点的盈利模式,拓展业务领域,开发担保品种,创新服务形式,提升担保效益。

三是选择有条件的地方开展再担保试点。在总结地方再担保试点经验基础上,国家还将继续选择有条件的省市开展区域再担保业务试点,引导区域再担保机构的设立与规范发展,增强担保整体能力。

四是积极营造有利于担保机构发展的政务环境。有关政府部门要为担保机构办理担保业务所涉及的抵押物登记和出质登记办理相关登记提供便利,并简化程序,提高效率。各部门可向社会公开的企业信用信息应向担保机构公开,建立企业信用信息与担保业务信息互联互通机制,支持担保机构开展与担保业务有关的信息查询,依法保护其合法权益。

(六)加强部际配合,实现联合监管。

按照国办转发发改革委等五部委《关于加强中小企业信用担保体系意见》(国办发【2006】90号),我们将会同财政、人民银行、税务、银监、工商等部门加强对担保机构指导和监管,建立各部门间职责明确、信息共享、运行高效的担保监管机制,形成监管合力,加大监管力度。要探索建立不同于一般企业的工商年检制度,对担保机构年检申请,可要求担保机构提供备案登记证书,并出具中小企业管理部门意见。

总之,在推动行业发展上,我们下一步工作着重点是体系建设、系统控制、规范发展、择优扶持和行业整合。具体工作将着力改善担保业的产品单一化、竞争同质化、资金补充与损失补贴非法定化和收益与风险失衡化等问题,提升担保业整体素质,为中小企业发展作出更多贡献。

来源:第九届联席会议      日期:2008-9-12
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